PROYECTOS DE LEY CON TRÁMITE PARLAMENTARIO

Expediente 1280- D-04: PROYECTO DE LEY del Diputado GUILLERMO CANTINI
presentado el 30 de marzo de 2004

Política de utilización de software libre por el Estado Nacional

DEFINICIONES
Artículo 1º.- A los efectos del cumplimiento de la presente ley, entiéndese por:
a) Programa o “software”, a cualquier secuencia de instrucciones usada por un dispositivo de procesamiento digital de datos para llevar a cabo una tarea específica o resolver un problema determinado.
b) Ejecución o empleo de un programa, al acto de utilizarlo sobre cualquier dispositivo de procesamiento digital de datos para realizar una función.
c) Usuario, a aquella persona física o jurídica que emplea el software.
d) Código fuente o de origen, o programa fuente o de origen, al conjunto completo de instrucciones y archivos digitales originales creados o modificados por quien los programara, más todos los archivos digitales de soporte, como tablas de datos, imágenes, especificaciones, documentación, y todo otro elemento que sea necesario para producir el programa ejecutable a partir de ellos.
Como excepción, podrán excluirse de este conjunto aquellas herramientas y programas que sean habitualmente distribuidos como software libre por otros medios como, entre otros, compiladores, sistemas operativos y librerías.
e) Programa (software) libre, a aquel cuyo empleo garantice al usuario, sin costo adicional, las siguientes facultades:
e.1) ejecución irrestricta del programa para cualquier propósito.
e.2) acceso irrestricto al código fuente o de origen respectivo.
e.3) inspección exhaustiva de los mecanismos de funcionamiento del programa.
e.4) uso de los mecanismos internos y de cualquier porción arbitraria del programa para adaptarlo a las necesidades del usuario.
e.5) confección y distribución pública de copias del programa.
e.6) modificación del programa y distribución libre, tanto de las alteraciones como del nuevo programa resultante, bajo las mismas condiciones del programa original.
Además, el costo de obtención de una copia del código fuente del programa por parte del usuario no podrá ser significativamente mayor al costo habitual de mercado en concepto de materiales, mano de obra y logística necesarias para la confección de dicha copia.
f) Programa “no libre” o “propietario”, a aquél que no reúna todos los requisitos expresados en el artículo 1º inciso e) precedente.
g) Formato abierto a cualquier modo de codificación de información digital que satisfaga las siguientes condiciones tales que:
g.1) su documentación técnica completa esté disponible públicamente
g.2) el código fuente de al menos una implementación de referencia completa esté disponible públicamente
g.3) no existan restricciones para la confección de programas que almacenen, transmitan, reciban o accedan a datos codificados de esta manera

AMBITO DE APLICACIÓN
Artículo 2º.- Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los Organismos Descentralizados y las Empresas donde el Estado Nacional posea mayoría accionaria, emplearán en sus sistemas y equipamientos de informática exclusivamente programas (software) libres.

Artículo 3º.- La Autoridad de Aplicación de esta ley será la Jefatura de Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo Nacional.

EXCEPCIONES
Artículo 4º.- En caso de no existir una solución que utilice software libre y permita satisfacer una necesidad determinada, los organismos estatales mencionados en el artículo 2º podrán adoptar las siguientes alternativas, con el orden de prioridades sucesivo:
a) En caso de inexistencia o indisponibilidad de software no libre que permita dar solución al requerimiento planteado, y que como consecuencia de ello se determinara la necesidad de su desarrollo, la solución técnica resultante deberá ser, en todos los casos, software libre, en los términos definidos en el artículo primero de esta ley.
b) Si mediaran exigencias de tiempo verificables para la solución del problema técnico, y se encontraran disponibles en el mercado programas (software) no libres o propietarios, el organismo que lo demande podrá gestionar ante la Autoridad de Aplicación un permiso de excepción de utilización de software no libre. La elección del producto deberá ser realizada de acuerdo al siguiente orden de preferencia:
b.1) Se seleccionará en primer término a los programas que cumplan con todos los criterios enunciados en el artículo 1° inciso e), excepto por la facultad de distribución del programa modificado. En este único caso, el permiso de excepción podrá ser definitivo.
b.2) Si no se pudiera disponer de programas de la categoría precedente, se deberán escoger aquellos para los que exista un proyecto de desarrollo avanzado, de tipo libre. En este caso, el permiso de excepción será transitorio y caducará automáticamente cuando el software libre pase a estar disponible con la funcionalidad que sea necesaria.
b.3) Si no se encontraren productos de estas condiciones, se podrá optar por programas “no libres”, pero el permiso de excepción emanado de la Autoridad de Aplicación caducará automáticamente a los dos años de emitido, debiendo ser renovado previa constatación que no exista disponible en el mercado una solución de software libre satisfactoria.
La Autoridad de Aplicación sólo otorgará un permiso de excepción si el organismo estatal solicitante garantizara el almacenamiento de los datos en formatos abiertos.
Artículo 5º.- Las Universidades Públicas Nacionales y toda otra entidad educativa dependiente del Estado Nacional podrán, además, gestionar un permiso de empleo de software no libre para su uso en investigación, siempre que el objeto de investigación esté directamente asociado al uso del programa en cuestión.

INFORME
PUBLICIDAD DE LAS EXCEPCIONES
Artículo 6º.- Las excepciones emanadas de la Autoridad de Aplicación deberán ser fundamentadas y publicadas en los medios que determine la reglamentación. Dicha justificación deberá enumerar los requisitos funcionales concretos que el programa deba satisfacer.

Artículo 7º.- Si cualquiera de los organismos comprendidos en el artículo segundo fuera autorizado en forma excepcional para adquirir o utilizar programas o software “no libres” para almacenar o procesar datos cuya reserva sea necesario preservar, fueren confidenciales, críticos o vitales para el desempeño del Estado, la Autoridad de Aplicación deberá publicar, en los medios que determine la reglamentación, en forma adicional, un informe donde se expliquen los riesgos asociados con el uso de software de dichas características para esa aplicación en particular.

RESPONSABILIDADES
Artículo 8º.- La máxima autoridad administrativa, junto con la máxima autoridad técnica informática de cada organismo del Estado comprendido en los alcances del artículo segundo precedente, serán solidariamente responsables por el cumplimiento de esta ley.

PLAZOS DE TRANSICION

Artículo 9º.- El Poder Ejecutivo reglamentará en un plazo de ciento ochenta días las condiciones, tiempos y formas en que se efectuará la transición de la situación actual a una que satisfaga las condiciones de la presente ley y orientará, en tal sentido, las licitaciones y contrataciones futuras de programas de computación (software) realizadas a cualquier título.

Artículo 10°.- Se invita a los Gobiernos Provinciales, Municipales, y al Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires a adherir a esta iniciativa.

FUNDAMENTOS
Señor Presidente:

La Administración Pública Nacional emplea software por el que habitualmente debe erogar importantes sumas en concepto de derechos de uso de dichos programas. La mayor parte de ese software es comercializado bajo el modelo de negocios del software propietario el cual, excepto algunas excepciones, sólo permite ejecutar o hacer funcionar el programa del nivel que se trate, inhibiendo al usuario conocer las instrucciones de su contenido o introducir modificaciones de acuerdo a sus necesidades.
La prohibición de acceso tanto al programa fuente, como al código fuente, que constituyen el sistema operativo de la computadora, como a los formatos y aplicaciones, implica una imposibilidad de control por parte del Estado sobre la información propia que disponga bajo soporte digital.

Existen suficientes evidencias que programas operativos de amplia difusión mundial, que durante muchos años se mantuvieron cerrados, una vez liberados o expuestos al conocimiento y análisis público, evidenciaron la existencia de las denominadas “puertas traseras”, recursos que permiten redirigir toda la información contenida en una computadora hacia otra computadora, en forma subrepticia y sin que el usuario, que sólo posee una “licencia de uso” pueda advertirlo, quizás a lo largo de toda la vida útil del ordenador.

Otro tanto sucede con los “formatos” que constituyen lenguajes empleados para codificar los datos que se pretendan mantener en soporte digital. En caso que el Estado no pueda disponer de los parámetros con los cuales han sido desarrollados dicho formatos, queda obligado a depender de una aplicación cerrada para acceder a sus propios datos. Al emplear formatos cerrados, la información volcada por el propio Estado sólo puede ser decodificada correctamente por el diseñador del formato, sea éste una empresa o persona física de cualquier origen o dimensión.

Como estos formatos cerrados son cambiados periódicamente por los fabricantes, se genera una dependencia tecnológica constante, obligando al Estado a actualizar permanentemente las versiones de software que utiliza, so riesgo de quedar incomunicado en el universo informático como de perder valiosa información disponible, la cual, en la mayoría de los casos, le fuera confiada por los ciudadanos por exigencias de distintos organismos estatales. Estos datos pueden tratarse de información íntima de sus ciudadanos, la cual el Estado tiene la obligación de salvaguardar, como también de información sensible relacionada con cuestiones de Estado. Son numerosos los ejemplos ocurridos en países de primer orden mundial donde no ha sido posible recuperar antiguos archivos digitales por haber cesado sus actividades comerciales la empresa fabricante que proveyera el software y desconocerse los formatos empleados en su diseño.

Cuando el Estado emplea el tipo de herramientas cerradas para intercambiar información digitalizada con sus ciudadanos, termina actuando como promotor del producto de los diferentes fabricantes o como cómplice involuntario de prácticas comerciales indeseables.

Resulta a todas luces discriminatorio e intolerable que para poder acceder a la lectura de un documento producido por un organismo estatal se obligue a un ciudadano a adquirir un programa cerrado y propietario.

El camino para recuperar el control de funcionamiento de las computadoras en uso en el Estado es mediante la utilización en cada nivel de productos, de sistemas operativos, formatos y aplicaciones que reúnan las posibilidades de inspección detallada de su contenido, que puedan ser modificados por el usuario y se encuentren disponibles públicamente. Estos productos ya existen desde hace más de una década y se los denomina Software Libre si se trata de los sistemas operativos y aplicativos, Formatos Abiertos cuando se aplica a formatos y, si además constituyen un estándar, se lo denomina Formato Estándar Abierto.

El Software Libre es desarrollado y perfeccionado constantemente por innumerable cantidad de calificados programadores de todo el mundo que aportan sus conocimientos en forma voluntaria y espontánea, obteniendo productos sumamente estables y de calidad superior a los cerrados o propietarios. Su retribución es el reconocimiento de la calidad de los desarrollos en que hayan participado y la contribución al permitir o facilitar el acceso a la información a millones de ciudadanos del mundo entero, particularmente jóvenes, que no poseen recursos para acceder a programas con licencias de uso pagas. Sus distintos productos se encuentran disponibles en Internet bajo diferentes tipos de licencias, o “libertades” que en general pretenden alcanzar el compromiso de empleo del software en la misma condición en que fue suministrado, inclusive si recibe valor agregado como consecuencia de cualquier modificación efectuada. Este proyecto de alcance universal se denomina GNU y es conocido como “Free Software” por las libertades que otorga, pero no por el precio de cada producto, ya que no siempre el software libre es gratuito.

En 1991 un finlandés de veintiún años, Linus Torvald, presentó Linux, un componente (kernel) sustancial del sistema operativo, que impulsó decididamente la aceptación del software libre por millones de usuarios.
Su utilización por muchas empresas del mundo entero ha tenido un crecimiento exponencial. La cantidad de servidores que utilizan Software Libre en los Estados Unidos solamente alcanza al 50% de las ventas del último año. Los motivos principales que llevaron a muchas empresas a la adopción de este tipo de programas son:

a) La libertad para crear soluciones a la justa medida de sus necesidades, partiendo de software preexistente, que de otra forma quedarían condicionadas por la dependencia de patrones cerrados.

b) La seguridad y estabilidad funcional obtenida por sus sistemas de información en la producción, organización, gerenciamiento y distribución de datos.

c) La posibilidad de continuar utilizando hardware que ha quedado obsoleto para los requerimientos de las nuevas versiones de software cerrado.

d) La drástica reducción de costos, siendo este aspecto relevante en la decisión de adopción.

Existen varios mitos respecto al Software Libre, siendo uno de ellos la falta de soporte técnico en el país, pero lo cierto es que existen pequeñas empresas con importantes desarrollos propios que han satisfecho con éxito necesidades de empresas locales y extranjeras. Ya se dispone en el país de una masa crítica suficiente de profesionales e idóneos de software libre, distribuidos en varias provincias, que pueden concurrir con su trabajo a satisfacer sino todas, al menos la mayoría de las necesidades del Estado nacional. Otro tanto sucede en el ámbito de las universidades donde el software libre es empleado habitualmente y goza de las preferencias de pedagogos y alumnos de informática.

Por otra parte, las mayores empresas multinacionales dedicadas a producir software han adoptado en diferente medida software libre y en algunos casos invertido cuantioso capital para su desarrollo.

Aunque algunas áreas de la administración central de nuestro país ya utilizan aplicaciones de software libre, entendemos que la mejor forma de impulsar decidida e irreversiblemente su adopción es a través de un incentivo de la categoría de una ley como la que se propone, ya que se está impulsando una genuina política de estado.

Varios países han comenzado experiencias públicas en distintos niveles de su administración, contándose entre ellos a China, Alemania, Francia, el Reino Unido, México, Brasil, la India, Bélgica, Italia, la Unión Europea en su conjunto, Perú y Tailandia entre otros. La NASA y las Fuerzas Armadas de Estados Unidos son otro ejemplo de ello. Existen variados proyectos de ley o decretos en distintos países en igual sentido. El Consejo Nacional de Innovación de la República de Sudáfrica acaba de proponer la adopción de software libre como una política de estado.

Este proyecto de ley reconoce como antecedente la propuesta D-5683 del año 2000, que impulsara con otros señores diputados y que caducara recientemente. Para su redacción se han tenido en cuenta numerosas opiniones recibidas a partir de la primer iniciativa ya referida y la provechosa discusión producida en un foro virtual creado a tal efecto. También se han recibido sugerencias de distintas universidades nacionales y provinciales, públicas y privadas.
La actual crisis ha impactado en todos los sectores del quehacer económico y social de nuestro país y la industria del software ha sido fuertemente castigada. La demanda de software por parte del Estado que esta política provocará contribuirá a mitigar esta situación, actuando como motor del desarrollo de software libre en nuestro país.

La adopción de software libre por parte de la Administración Pública Nacional, contribuirá a eliminar del ámbito del Estado el uso de software ilegal, preservando la protección de los derechos de autor y la explotación de la propiedad intelectual, en los términos que contemple cada licencia, previstos en los alcances de la ley 11.723 de propiedad intelectual, que fuera modificada por la ley 25.036 en Noviembre de 1998. Teniendo en cuenta que esta última emplea términos propios del software en forma genérica, se consideró apropiado definirlos adecuadamente en un capítulo inicial ad hoc.

Desde 1999 se advierte el interés de esta Cámara, materializado por el pedido de informes al Poder Ejecutivo Nacional 6050-D-99 para determinar los alcances del uso de software sin el correspondiente pago de licencias por distintos organismos centralizados, ya que informaciones periodísticas de esa fecha revelaban la existencia de al menos 22.525 programas informáticos utilizados ilegalmente.

Esta propuesta prevé un natural lapso de transición, que implica la preparación de formadores y la capacitación de los usuarios, cuya programación se encarga al Poder Ejecutivo, pero cuyo costo sin duda será sustancialmente menor que el generado por el obligatorio pago de licencias de uso a que el Estado está obligado por ley. También será apreciable el ahorro que se producirá por la disminución de la renovación de hardware, al que el Estado se vería obligado, ya que los productores de software propietario no poseen interés en mantener viejas versiones, dedicando sus esfuerzos en el desarrollo de nuevos programas que demandan más memoria y procesadores más potentes y veloces.

Si la Administración Pública Nacional adopta la Política que se propone, favorecerá la disminución de la denominada “brecha digital” que redundará en beneficio de todos y hará posible la recuperación del indispensable control informático.

La implementación de una política de software libre dentro del Estado es una posibilidad concreta y realizable a través de un proyecto de mediano plazo que necesita un plan cuidadoso y de personal capacitado.

El Estado tiene dentro de las universidades los conocimientos y medios para llevar a cabo este proyecto, cuyo mayor desafío lo constituye la voluntad política para impulsarlo.

Invitamos a los señores legisladores a acompañar el presente proyecto de ley.